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Amir Hamed
ISSN 1688-1672

 



AMÉRICA LATINA - DEMOCRACIA - DEMOCRACIAS LATINOAMERICANAS - DEUDA EXTERNA - DESIGUALDAD/POBREZA/EXCLUSIÓN - GLOBALIZACIÓN - SISTEMA FINANCIERO INTERNACIONAL - TRABAJO/CAPITAL -


Desigualdad, pobreza y exclusión: impotencia, fatiga y asedio en las democracias latinoamericanas (V)*

Fernando Filgueira y Cecilia Rossel
La apuesta a la generación de mercados y cuasi-mercados debe cotejarse contra el riesgo de monopolios rentistas privados e incremento de inequidad social. Ello no quiere decir que estas estrategias deban ser descartadas. En muchos casos sus promesas de mayor participación, eficiencia, eficacia y equidad se concretan, pero para ello se requiere de ciertas precondiciones no siempre presentes en los estados: recursos humanos calificados a nivel local, ausencia de prácticas clientelares y corruptas enraizadas en el sistema

4. Los esfuerzos sociales de la democracia: luces y sombras de una agenda inconclusa y difícil.

La evolución de la pobreza y la desigualdad no son el resultado exclusivo de la acción de las democracias ni de sus gobiernos. En un mundo crecientemente globalizado las naciones pobres carecen del control de un conjunto de variables claves de para definir la suerte de sus economías y aún su matriz distributiva. Sin embargo, ello no exime a los gobiernos democráticos de toda responsabilidad. Dos aspectos vale la pena revisar en este punto: las políticas sociales y la forma en que los estados han lidiado con las exigencias del nuevo escenario económico marcado por la globalización, la liberalización económica y la escasez fiscal. Finalmente un último punto en el que cabe detenerse es el problema de la deuda y del capital financiero internacional. A poco de revisar los constreñimientos y la lógica de la nueva arquitectura financiera internacional, resulta claro que la pérdida de alternancia significativa responde en buena medida a la pérdida real de soberanía por parte de las naciones latinoamericanas. La democracia es el sistema político por el cual los ciudadanos ejercen sus preferencia en los estados-nación que soberanamente traducen dichas preferencia en política comercial, monetaria, social, etc. Si la democracia persiste pero la soberanía se desvanece, la democracia se vacía de sentido.

a. Políticas sociales y gasto social: un esfuerzo de magnitud.

La gran depresión de 1930 tuvo su respuesta regional y mundial en planes heterodoxos que incluían un política fiscal expansiva generando un compromiso del estado orientado a la inversión productiva, el empleo y la redistribución. La crisis de la deuda en América Latina, tuvo en los años ochenta, el efecto contrario: políticas fiscales restrictivas y un alejamiento del estado de sus funciones de generación de empleo e inversión. En 1990 la CEPAL señalaba "que el costo social de la inflación, los programas de estabilización, los flujos negativos de capital y los ajustes fiscales son responsables de una caída del 13% en el consumo per cápita comparado con 1980". Los años noventa evidenciaron un escenario económico más alentador, y acompasando una moderada expansión fiscal, los gastos sociales castigados durante la década de los 80, recuperaron terreno, alcanzando en algunos casos a proporciones importantes del gasto público total, del PBI y elevando consiguientemente el gasto social real per cápita (Filgueira F., 1997).

Tasas de variación del gasto social sobre el PBI per cápita para países de América Latina y media no ponderada 1990-1999 para subperíodos.
   1990-1992  1992-1994  1994-1997  1997-1999
 Argentina

 8.0%

  9.0%

 -6.0%

  4.0%

 Brasil

  -2.0%

 13.0%

 -2.0%

 7.0%

 Chile

 5.0%

  0.0%

 6.0%

 11.0%

 Colombia

 18.0%

 22.0%

 33.0%

 -2.0%

 Costa Rica

 -3.0%

 5.0%

 6.0%

 -1.0%

 Honduras

 8.0%

 -9.0%

 -6.0%

 3.0%

 Mexico

 25.0%

 9.0%

 -3.0%

 7.0%

 Nicaragua

 -2.0%

 19.0%

 -13.0%

 15.0%

 Panama

 5.0%

 2.0%

 6.0%

  -7.0%

 Paraguay

 100.0%

 13.0%

 14.0%

 -7.0%

 Peru

 45.0%

  21.0%

  5.0%

 11.0%

 Uruguay

 12.0%

 7.0%

 3.0%

 9.0%

 Venezuela

 -1.0%

 -15.0%

  9.0%

 4.0%

 Promedio no ponderado

 16.8%

  7.4%

  4.0%

 4.2%

Fuente: CEPAL, Panorama Social de América Latina, 2000-2001.

Las democracias apostaron a la expansión del gasto público social, aunque como puede observarse, este impulso es más claro durante la primera mitad de la década, perdiendo ímpetu en la segunda mitad de los 90. Aún así debe destacarse que en un contexto de severas restricciones fiscales que empieza a caracterizar la región a partir de 1994, el gasto social no sólo es protegido sino que se expande, aunque a tasas menores que antes. También cabe recalcar que este incremento del gasto social fue mayor que el incremento del gasto total para todos los períodos considerados, evidenciando una clara prioridad fiscal del gasto social. También puede observarse en el siguiente cuadro que resulta más fácil para los gobiernos incrementar la prioridad del gasto social en contextos expansivos fiscales que en contextos de recorte o ajuste fiscal. Si bien sigue profundizándose la prioridad del gasto para el período 1994-1999, lo hace a tasas de variación positivas marginales.

Tasa de variación de la prioridad fiscal del gasto social (gasto social sobre gasto total) para países de América Latina 1990-1999 para subperíodos considerados.
   1990-1992  1992-1994  1994-1997  1997-1999
 Argentina

2.0%

3.0%

  0.0%

-3.0%

 Brasil

-3.0%

27.0%

1.0%

0.0%

 Chile

3.0%

4.0%

2.0%

1.0%

 Colombia

12.0%

24.0%

5.0%

-15.0%

 Costa Rica

6.0%

-7.0%

10.0%

2.0%

 Honduras

-8.0%

-3.0%

6.0%

-1.0%

 Mexico

22.0%

5.0%

-1.0%

13.0%

 Nicaragua

8.0%

14.0%

-9.0%

0.0%

 Panama

-5.0%

 2.0%

-12.0%

1.0%
 Paraguay

8.0%

1.0%

9.0%

-2.0%

 Peru

5.0%

7.0%

1.0%

9.0%

 Uruguay

8.0%

5.0%

-1.0%

4.0%

 Venezuela

18.0%

-12.0%

1.0%

5.0%

 Promedio no ponderado

5.8%

5.8%

0.9%

1.1%


Fuente: CEPAL, Panorama Social de América Latina, 2000-2001.

Si bien los niveles de gasto social de la región distan aún, salvo en contadas excepciones (Uruguay y Costa Rica especialmente), de los niveles y porcentajes del gasto destinado a lo social en los países centrales, este esfuerzo debe ser reconocido en su verdadera magnitud. Especialmente si consideramos que los incentivos políticos para tales inversiones sociales eran, por todo lo expuesto anteriormente, relativamente tenues. Tal vez es posible que el mero incremento de la participación electoral contribuya efectivamente bajo formatos democráticos a una mayor atención social de los gobiernos, aún en contextos de atomización y baja representatividad.

Lo que es aún más alentador es que dicho gasto no careció de efectos positivos. A modo de ejemplo puede observarse que el incremento de la retención del sistema educativo se produce en mayor o menor medida en prácticamente todos los países para los que se cuenta con información. Es cierto también que los niveles de deserción de los que partían la mayor parte de los países de la región resultaban inaceptablemente altos. El gasto social no sólo se expandió, sino que también se focalizó en materia educativa. Las reformas educativas de la década de los noventa en América Latina son posiblemente y aún en sus logros inmediatos -muchas veces modestos-, una de las luces de la década. Este positivo impulso de las políticas sociales debe moderarse con dos advertencias. La descentralización y la focalización del gasto han sido dos estrategias predominantes de las reformas sociales de la última década. También lo ha sido el mix público-privado y la generación de mercados y cuasi-mercados para la provisión de servicios sociales. Si bien estas modalidades poseen sustento técnico y apuntan en muchos casos a mejorar la eficacia y equidad de las políticas, su efecto no siempre es el deseado.

Dadas las profundas desigualdades regionales y locales en la región muchas veces ha implicado que la descentralización derive en un incremento de la estratificación y acceso a los bienes públicos, antes que a su mayor eficacia. Dada también la amplia proporción de población pobre e indigente en América Latina, la focalización corre el riesgo de ofrecer muy poco y a muy pocos, al tiempo que tiende a generar segmentaciones adicionales a una ciudadanía ya profundamente segregada en estatus y estratos socioeconómicos estancos. Finalmente la apuesta a la generación de mercados y cuasi-mercados debe cotejarse contra el riesgo de monopolios rentistas privados e incremento de inequidad social
(Filgueira, 1998). Ello no quiere decir que estas estrategias deban ser descartadas. En muchos casos sus promesas de mayor participación, eficiencia, eficacia y equidad se concretan, pero para ello se requiere de ciertas precondiciones no siempre presentes en los estados (recursos humanos calificados a nivel local, ausencia de prácticas clientelares y corruptas enraizadas en el sistema), sistemas políticos (transparencia y accountability de los líderes, democratización de las estructuras internas de los partidos) y sociedades y mercados latinoamericanas (desigualdad moderada, leyes antitrust y anticolusivas, sistemas de información adecuados, grupos organizados de la sociedad civil, etc). Incluso muchas de estas estrategias pueden servir o contribuir a generar estas condiciones, pero requieren de acciones específicas para que lo contrario no ocurra: que los vicios del pasado canibalicen las intensiones del presente. Debe entenderse que la mayor parte de los déficits de las anteriores políticas sociales se encontraban menos en su diseño técnico (centralismo, universalismo, sectorialidad) y más en la precondiciones para su adecuada ejecución. Estas precondiciones siguen siendo relevantes, se asuma la orientación de política que se asuma (Filgueira F., 1998, Filgueira, C. y Figueira F., 2002).

Bibliografía

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CEPAL (2000-2001): Panorama Social de América Latina. CEPAL, Santiago de Chile.

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Fitzgerald, E. V. K(1996): "The New Trade Regime. Macroeconomic Behavior and Income Distribution in Latin America" en Bulmer-Thomas (ed.) op. cit.

Held, David (): Hay que buscar esta cita. Más de un texto de el hace referencia al punto en cuestión

Huntington, Samuel (1968): Political Order in Changing Societies; Yale University Press, Connecticut, New Haven

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* Documento preparado para el libro Desafíos de la Democracia en América Latina Madrid Mayo, 2003.

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