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Amir Hamed
ISSN 1688-1672

 



AMÉRICA LATINA - DEMOCRACIA - DEMOCRACIAS LATINOAMERICANAS - DEUDA EXTERNA - DESIGUALDAD/POBREZA/EXCLUSIÓN - GLOBALIZACIÓN - SISTEMA FINANCIERO INTERNACIONAL - TRABAJO/CAPITAL - PRINCIPIO DE SOBERANÍA - VIOLENCIA - ELITES ECONÓMICAS - FONDO MONETARIO INTERNACIONAL (FMI) -


Desigualdad, pobreza y exclusión: impotencia, fatiga y asedio en las democracias latinoamericanas (VI)*

Fernando Filgueira y Cecilia Rossel
Samuel Huntington señaló que las democracias pretorianas se caracterizaban por un círculo vicioso que iba del populismo al desgobierno fiscal y económico, de allí al la irrupción de las elites económicas y militares cerrando los canales de participación, de allí a un modelo tecnocrático de política, pasando por la pérdida de legitimidad y representatividad de los gobernantes, favoreciendo entonces una nueva irrupción, ahora de las masas populares, liderados por la oferta populista y así por delante

b. El modelo económico y su impacto sobre la pobreza y la equidad: globalización, stress fiscal y liberalización económica.

Porqué, si en términos básicos se puede afirmar que las democracias de la región hicieron un importante esfuerzo en materia de política social, ello no se vio plasmado en la estructura social agregada. Una de las razones se encuentra en el simple hecho de que muchas veces dicho incremento del gasto no se vio reflejado en indicadores sociales debido a la forma y orientación del gasto. Justamente algunas de las advertencias arriba esbozadas poseen plena validez para muchos países y estrategias innovadoras en materia de políticas sociales. El clientelismo, la ausencia de elencos locales estatales capacitados técnicamente, la colusión de agentes privados de prestación de servicios y otros problemas han afectado negativamente las reformas educativas de Chile, la descentralización de servicios sociales de Brasil, Bolivia y Honduras, los programas focalizados de México y Argentina y muchas otras iniciativas.

Asimismo, una parte importante del aumento del gasto público social ha estado orientado en algunos países a financiar la transición de un modelo de seguridad social de reparto y por tanto de solidaridad intergeneracional a un modelo de capitalización individual o mixto. Si bien se espera que ello eventualmente se manifieste en una menor carga fiscal para el estado, en el período transicional implica, sin duda, una mayor carga fiscal, ya que el tesoro se debe hacer cargo de las pensiones presentes sin contar con parte o la totalidad de los aportes de los activos al sistema, ya que estos aportes van ahora parcial o totalmente a engrosar el fondo de capitalización individual de cada trabajador activo.

Pero más allá de estos factores, lo que en mayor medida explica el pobre desempeño social de la década es el desarrollo del mercado y las economías nacionales con su consiguiente efecto distributivo. En efecto, el nuevo modelo económico produce niveles de desigualdad que ninguna política social, y menos aún políticas sociales con severas limitaciones técnicas y fiscales, puede moderar (Filgueira F. y Papadópulos, J., 1997). Las características de este nuevo modelo se han sintetizado bajo el denominativo del "consenso de Washington" e incluyen en forma por demás apretada las siguientes transformaciones: caída de aranceles y cuotas de importación, liberalización del mercado financiero, liberalización del mercado laboral, privatizaciones y reforma impositiva con énfasis en impuestos indirectos (IVA) y austeridad fiscal. Todas estas medidas producen en el corto y mediano plazo mayor desigualdad y/o pobreza(12).

Más allá de los innumerables modelos econométricos que se han puesto a prueba para demostrar si ello es así o no lo es, la evidencia sostiene la idea de una asociación entre la intensidad de las reformas estructurales y la desigualdad con un espacio temporal de causalidad (lagged) de cinco años. Esta asociación que aquí se presenta a título meramente ilustrativo también se ve apoyada por los estudios y las hipótesis esgrimidas en el seminal texto editado por Bulmer Thomas sobre reforma estructural y desigualdad y pobreza en América Latina(13).

La liberalización comercial destruye más demanda de trabajo de la que crea, en tanto la desregulación laboral disminuye los costos del empleador al facilitar el traslado íntegro de este ajuste en la demanda laboral a la población empleada por la vía del despido y la disminución del salario mínimo (o su supresión) (Bulmer Thomas, 1996; Thomas, 1996; Fitzgerald, 1996). Las reformas fiscales con énfasis en los impuestos indirectos poseen como mejor hipótesis un efecto neutro, tal es, en definitiva, su pretensión. Sin embargo cuando la recaudación amplía la base impositiva pero la población beneficiada por el gasto público continúa siendo un segmento privilegiado de la población, el efecto neto es regresivo (caso seguridad social, subsidio empresarial, gratuidad universitaria, gasto en educación secundaria, subsidios genéricos a la oferta privada de bienes y servicios segmentados en calidad por estrato social). Las privatizaciones y la liberalización financiera pueden contribuir a la equidad si disminuyen el costo del dinero (tasas de interés y si disminuyen los costos de los servicios prestados -tarifas-). Esto sucede siempre y cuando exista un adecuado mercado de créditos y cuando los servicios privatizados no son o devienen en monopólicos u oligopólicos, ni incurren en prácticas colusivas o de estratificación de la calidad del servicio y cortes en la prestación de bienes públicos básicos a quienes no pueden pagar lo que otrora se encontraba subsidiado mediante tarifas más caras a la población de mayores ingresos. Esto como ha probado amargamente buena parte de América Latina, no es siempre el caso.

c. Capital financiero y pérdida de soberanía: la trampa de capital financiero y los límites a la política democrática nacional.

Recientemente George Soros afirmó que la razón fundamental por la cual el nuevo sistema financiero internacional constituye una trampa insoluble para los países en vías de desarrollo responde al simple hecho de que el capital financiero internacional descuenta en las tasas de interés que cobra a los países pobres con necesidad de crédito, su propio comportamiento futuro. Este comportamiento es, a juicio de diversos analistas que observan críticamente a estos nuevos actores globales, inestable, especulativo y en última instancia depredador. Aprovechan y contribuyen a las burbujas especulativas al tiempo que fabrican su destrucción. Allí optan por mejores parajes en donde en muchos casos reproducen el ciclo. Por su parte el FMI como actor central en este juego, nacido como institución anticiclíca global, juega hoy una papel notoriamente procíclico, favoreciendo y otorgando los préstamos en contextos expansivos económicos y fiscales y exigiendo austeridad y recorte del gasto en los contextos contractivos o recesivos.

Para Joseph Stiglitz, autor del Malestar de la Globalización y premio nobel de economía, a esta mutación en sus cometidos y misión el FMI le suma ineptitud técnica y colusión de intereses con el capital financiero internacional. No es necesario compartir las duras críticas de Joseph Stiglitz. Otros autores que no han producido bestsellers y que residen siempre en la academia como Rodrik y Kruger han presentado análisis punzantes acerca de los errores de los organismos financieros internacionales y del efecto que la liberalización financiera sin controles puede tener en los países sedientos de crédito y capital fresco.

El problema con los ciclos generados por el capital y el rol de árbitro y prestamista de "last resort" del FMI no es meramente económico, es también político. Los países endeudados y especialmente los que enfrentan problemas de sustentabilidad o capacidad de pago de la deuda, deben realizar una tan marcada renuncia a su soberanía, que el efecto se resume en una percepción de vaciamiento de los procedimientos democráticos. David Held anotó hace ya algún tiempo que la noción misma de democracia se apoyaba en un triángulo autosustentado que requería de la plausibilidad del principio de soberanía:

Políticas Públicas

Preferencias Implementación

 

Ciudadano Derechos Habitante

 

Cuando este principio no está presente, la posibilidad de traducir las preferencias ciudadanas en contenidos de políticas públicas no existe, y con ello se desvirtúa el centro de la noción de democracia, y su imagen ante la población. La alternancia, en tanto expresión de preferencias distributivas plasmadas en elites decisoras se vacía, y en su lugar aparece el principio Thatcheriano y neoconservador de "there is no alternativa". Esto bien puede ser cierto y aún razonable o inevitable(14). Pero el efecto de dicho proceso sobre el tono muscular de estas democracias asediadas y fatigadas es profundamente destructivo. Las palabras de Dirceu, mano derecha de Lula en respuesta a las críticas de su propio partido son elocuentes "El PT es un partido de izquierda, pero el gobierno del PT no es de izquierda". Aún así y tal vez por esa sinceridad ambigua que en fechas recientes ha manejado el liderazgo del PT, América Latina está expectante de la suerte de esta alternancia, que aún en sus límites promete ser significativa, habiendo sido además el producto de un exitoso proceso de construcción de un sistema político democrático nacional. También se observa con expectativa el posible triunfo de la derecha chilena. Ello pondría punto final a la consolidación chilena. Al igual que España, Chile ingresaría a los países que luego de una dictadura permitieron gobiernos de izquierda y luego, tal vez más importante, permitieron el triunfo electoral de la derecha. Una izquierda y una derecha que sobre la base de algunos consensos básicos, presentan matices en un horizonte de creciente incorporación civil, política y social y de relativa autonomía y control sobre el capital financiero y el FMI.

5. A modo de cierre.

Samuel Huntington señaló que las democracias pretorianas se caracterizaban por un círculo vicioso que iba del populismo al desgobierno fiscal y económico, de allí al la irrupción de las elites económicas y militares cerrando los canales de participación, de allí a un modelo tecnocrático de política, pasando por la pérdida de legitimidad y representatividad de los gobernantes, favoreciendo entonces una nueva irrupción, ahora de las masas populares, liderados por la oferta populista y así por delante. El péndulo oscilaba así entre el autoritarismo excluyente y el populismo plebiscitario y muchas veces autoritario, siendo sus actores centrales los sectores populares atomizados, los líderes populistas, y los elencos golpistas y tecnocráticos. La clave de este destino de Sísifo se encontraba en la imposibilidad de construir sistemas institucionales que mediando y canalizando, ordenando y postergando demandas, guardaran atisbos de representatividad y legitimidad. Robert Dahl, señalaba desde una perspectiva más similar que antagónica que cuando los costos de incorporación superan a los costos de supresión, se tendería a un sistema excluyente(15). Este círculo vicioso fue violento y por momentos sangriento, balanceándose entre la violencia societal y la violencia de estado. Como todo círculo puede argumentarse que el punto de partida del problema no es institucional sino societal. Las profundas desigualdades contribuyen a generar elites poco proclives a la tolerancia democrática y pueblos escépticos de los canales de representación de las democracias.

El siglo cambió y para muchos el círculo se quebró. Hay una parte innegable de razón en esta percepción. Por más de 10 años las democracias electorales han persistido y la violencia, al menos en la forma masiva y aguda que se presentaba, se ha moderado y en muchos casos desaparecido. Pero lo que no parece ser cierto es que el círculo vicioso haya desaparecido: ha desaparecido, y ello es bienvenido, su violencia política.

Pero el péndulo entre modelos tecnocráticos excluyentes y populismos plebiscitarios parece seguir operando en buena parte América Latina. Han cambiado sí los actores que operaban en su base. Ya no son las elites económicas domésticas y los militares golpistas quienes cierran los canales de participación. El capital financiero internacional y las agencias multilaterales de créditos en forma políticamente incruenta
(aunque no socialmente incruenta) son sus sustitutos. Los propios partidos y sus elites administran tanto la apertura populista como los cierres tecnocráticos. Cuando no son capaces de hacerlo el sistema de partidos se hace trizas y se descongela dejando cadáveres partidarios a su paso. Irrumpen nuevamente las masas populares pero lo hacen en forma aún más atomizada que en el pasado. Carecen de corporaciones y sindicatos. Su eje es el consumo, no el trabajo. Tan sólo las corporaciones de un estado arrasado por sus propios vicios y por la ira neoclásica, parece resistir en una retirada interminable del viejo modelo de desarrollo.

En tanto, América espera su hora social. La región más desigual del mundo es también, entre las regiones en vías de desarrollo, hoy, la más democrática, al menos estadísticamente en lo que hace a la democracia electoral. Ello es una combinación paradojal. Lo que es más preocupante esta es una combinación inherentemente inestable y potencialmente explosiva. La perdurabilidad de los últimos años y el triunfo ideológico global de la democracia como forma legítima de gobierno, no debe llevarnos a engaños. Los sistemas políticos democráticos sobreviven, en una región que conoció poca democracia, y aún menos democracia estable, si logran ofrecer a sus ciudadanos la percepción de utilidad, no meramente la garantía de libertad.


Notas:

(12) Ello no quiere decir que de no haber mediado transformación alguna en el modelo de desarrollo la desigualdad y la pobreza serían menores. El viejo modelo se encontraba efectivamente agotado, y no era capaz de operar en el nuevo mundo globalizado. Sin embargo, aquí lo que meramente se está afirmando es que el presente modelo de acumulación global y regional incrementa la desigualdad respecto a aquella que producía el viejo modelo durante su período de viabilidad.

(13) El índice de reformas estructurales aquí utilizado mide con diversos indicadores las áreas de reforma mencionadas en el "consenso de Washington". para el detalle técnico ver América Latina tras una década de repormas, BID, 1997. Para visiones que niegan o relativizan el efecto desigualdad de las reformas estructurales con análisis para los años ochenta puede verse Morley, Samuel 1995. Para una visón notoriamente más optimista apoyada en un riguroso aunque cargado de supuestos ejercicio econométrico puede verse BID, 1997. Una fundamentación económica respecto a estas reformas puede ser consultada en Williamson, John 1990.

(14) Lo que es más en algunos casos los consejos y aún mandatos del FMI y aún en muchos más casos los del Banco Mundial y especialmente los del Banco Interamericano de Desarrollo, en lo que hace a la región, son mejores en materia distributiva que los propuestos o prefereidos por las elites domésticas.

(15) La paradoja actual es que en presencia de sociedades profundamente desiguales, elites con mayor poder económico y grandes masas incorporadas a la representación política persiste la democracia. Tres hipótesis pueden aventurarse siguiendo los marcos propuestos por Dahl: o bien los costos de tolerancia son extremadamente bajos o bien la supresión de intereses representados se ha logrado por la vía no autoritaria -lo que cierto sentido y bajo ciertas circunstancias es una forma de la primera hipótesis-. La tercera hipótesis de tono optimista es que el triunfo ideológico de la democracia y los cambios geopolíticos han favorecido un procesos por el cual los costos de supresión se han tornado extremadamente altos y por ello las elites no eligen suprimir en forma abierta. Si bien algo de la tercera hipótesis puede estar operando, la evidencia aquí presentada sugiere que mucho más plausible es que estén operando en forma combinada la primera y segunda hipótesis modificando así los puntos de equilibrio y desequilibrios de la curva de rendimientos de tolerancia y supresión. Los autores agradecen especialmente a Juan Pablo Luno por sus reflexiones en este punto.

Bibliografía

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CEPAL (2000-2001): Panorama Social de América Latina. CEPAL, Santiago de Chile.

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Fitzgerald, E. V. K(1996): "The New Trade Regime. Macroeconomic Behavior and Income Distribution in Latin America" en Bulmer-Thomas (ed.) op. cit.

Held, David (): Hay que buscar esta cita. Más de un texto de el hace referencia al punto en cuestión

Huntington, Samuel (1968): Political Order in Changing Societies; Yale University Press, Connecticut, New Haven

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Lipset, Seymour Martin (1963): El hombre político. Las Bases Sociales de la Política; EUDEBA, Buenos Aires.

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Reis, Elisa P.(1995): Governabilidade e soliedariedade en Valladares, L. y Prates Coehlo, M. (eds) Governabilidade e Pobreza no Brasil , Civilizacao Brasileira, Rio de Janeiro.

Shanon, Lyle W. (1958): "Is Level of Development Related to Capacity for Self Government?", American Journal of Economics and Sociology, 17.

Williamson, John (1990): Latin American Adjustment: How Much Has Happened?. Institute for International Economics, Washington D.C.


* Documento preparado para el libro Desafíos de la Democracia en América Latina Madrid Mayo, 2003.

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