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Amir Hamed
ISSN 1688-1672

 



 

 

AMÉRICA LATINA - EDUCACIÓN -
DESCENTRALIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN -
URUGUAY - CHILE - SEGREGACIÓN EDUCATIVA -

La descentralización de la
educación en el cono sur de América Latina: una evaluación de sus
promesas y riesgos (
V)


Fernando Filgueira y Juan Ariel Bogliaccini

Los procesos de reforma educativa son mucho más que las meras estrategias de centralización o descentralización en la asignación de recursos y toma de desiciones. Por ello sería aventurado afirmar terminantemente que las diferencias que uno y otro país evidencian en materia de cobertura, segmentación de la calidad, segregación y aprendizajes, responden solamente a dichas estrategias

b. La distribución de la población y la oferta y demanda educativa: segmentación educativa, selección negativa, y estratificación del capital social en primaria.

Segmentación de recursos

La calidad de la educación no es homogénea en ningún país. No lo es por que existen subsistemas con ofertas diferenciadas, pero no lo es tampoco al interior de los subsistemas. La forma en que se distribuyen los recursos materiales y humanos entre centros educativos responde a los criterios y sistemas de distribución de recursos. El modelo centralista puede discrecionalmente modificar la distribución de recursos de uno u otros centros educativos. Esto ofrece un poderoso instrumento de equidad, pero al mismo tiempo, como muchos modelos centralistas demuestran, también permite generar grandes inequidades si no se orienta el gasto progresivamente. Los modelos más descentralizados y más aún aquellos que operan bajo la lógica de mercados o cuasi-mercado requieren de correctivos explícitos en los incentivos del sistema si quieren evitar una distribución muy inequitativa del gasto.

Chile

Además del sistema privado puro o de pago existen dos sistemas que por su composición social y sus recursos estratifican la calidad de la educación ofrecida en Chile: el sistema municipal y el privado subvencionado. El sistema de subsidio por alumnos chileno es homogéneo y es parte sustantiva del financiamiento escolar de cada centro lo que hace no depender a los recursos por centro de las capacidades fiscales locales (por ejemplo EEUU) lo cual como opción resulta más equitativa dentro de los sistemas descentralizados. Sin embargo el sistema chileno no reconoce en su modelo de subsidio por alumno costos diferenciales de educación más allá de los niveles educativos (primaria, media, etc). Ello implica que de existir costos adicionales para educar y retener a alumnos de contextos sociales más desfavorecidos, el sistema incurre en una desigualdad por omisión. Como veremos más delante el sistema municipal es el que recibe a la inmensa mayoría de los estudiantes de contextos sociales desfavorecidos.

Pero más allá de la existencia de tres sistemas que estratifican la calidad (municipal, privado subvencionado y privado pago) y más allá de que el subsidio por alumnos no se ajusta por extracción social del alumno, existen tres fuentes adicionales y claras de inequidad en la calidad de la educación en el sistema Chileno: el sistema de copago, la forma en que se implementó la Jornada Completa, y la presencia de municipios más pobres y más ricos lo cual estratifica (a partir de los recursos que no provienen del subsidio la calidad entre escuelas municipales). Por su parte existen un conjunto de medidas tendientes a moderar la desigualdad (P900, subsidios municipales a escuelas con problemas de financiamiento, sistemas de texto comunes y de cobertura universal, etc). Sin embargo todo el gasto focalizado o selectivo por grupos de riesgo no alcanzan al 12% del presupuesto educativo del año 2000. El sistema de copago y la ampliación de la Jornnada Completa permiten, el primero por la vía de aportes adicionales familiares, y el segundo porque posibilita el acceso a un subsidio mayor para ofrecer una jornada escolar completa, mejorar la calidad de la educación ofrecida.

Valor en dólares de la subvención mensual para jurnada común y jornada completa para diferentes niveles
   Subvención jornada común  Subvención jornada completa
 Básica  30.33  41.56
 Media científico humanista  36.81  49.75
 Media técnico profesional  45.10  56.25
Fuente: Vargas y Peirano, 2002

Ahora bien, el problema con las JEC y con el sistema de copago es que el mismo se distribuye de acuerdo a las capacidades diferenciales de los estratos socieoeconómicos. En el primer caso, porque como el derecho a recibir la subveción JEC depende de la aprobación de un proyecto de Jornada Escolar Completa que garantize capacidades edilicias y técnicas, y como ellas están distribuidas diferencialmente, el acceso será estratificado. De hecho, esto se ha reconocido y se ha creado un fondo special que permita a las escuelas en peor situación realizar la inversión en infraestructura que permita acceder al subsidio JEC dada la lenta incorporación de escuelas que se detecta cuando ya las mejores se habían incorporado. En segundo lugar el sistema de copago estratifica por que es muy claro que dicho sistema opera en los centros en donde existe población con disposición y capacidad de pago.

Financiamiento compartido por nivel socioeconómico del establecimiento (número de alumnos y aporte promedio en pesos)
   Variable  Municipal  Priv Subvencionado  Total
 Bajo

 Media de aportes

Nro de alumnos

 643

 

4714

 968

 

8502

 852

 

13216

 Medio Bajo

 Media de aportes

Nro de alumnos

 1048

 

27467

 2543

 

61770

 2083

 

89237

 Medio Alto

 Media de aportes

Nro de alumnos

 1950

 

35729

 3903

 

197318

 3603

 

233047

 Alto

 Media de aportes

Nro de alumnos

 2306

 

15114

 7867

 

524515

 7711

 

539629

Fuente: Gónzalez, 2001

Si bien los defensores del sistema de subsidio y la descentralización reconocen los problemas de inequidad producidos por estos sistemas indican que "el paradigma alternativo (subsidio de oferta centralizado) no establece los incentivos correctos a mejorar calidad y eficiencia a menos que se generen mediciones de logro, se coloquen premios y castigos en función de estas mediciones etc., lo que genera problemas similares a los que revisamos, pero con una institucionalidad menos flexible y una economía política más compleja, que puede conspirar contra los cambios y la transparencia". Tampoco fomenta el desarrollo de la competencia privada, que es una fuerza que "disciplina" el sistema.

Uruguay

Las fuentes de inequidad de los recursos escolares en Uruguay poseen tres factores causales básicos: las capacidades políticas de las mejores escuelas de obtener recursos centrales, la posibilidad de las escuelas y centros de acceder a aportes de las comisiones de padres y la distribución y grado de rotación de los elencos docentes y directivos en las escuelas de diferente contexto socioeducativos.

La evidencia disponible sobre recursos humanos no docentes (técnicos, directivos y administrativos) muestra que en términos generales no existe una regresividad marcada en la disttribución de estos recursos entre escuelas de diferentes contextos socioeducativos y que aquellos diferenciales regresivos existentes en 1996, han tendido a corregirse con el énfasis centralista en equidad de la segunda mitad de la década.

 Montevideo
 Interior
   Total Monte-
video
 Contexto muy favorable
y favo-
rable
 Con-
texto muy desfa-
vorable y desfa-
vorable
 Total Interior Contexto muy favo_
rable y favorable
 Con-
texto
muy
desfa-
vorable y desfa-
vorable
 Es_
cuelas priva_
das
 Total

 ASISTENTE SOCIAL

 1996  3.1  4.1  2.1  1.6  1.5  1.7  14.6  1.9
 2002  10.4  0  16.8  7.5  1.5  8.8  --  8.1

 MAESTRO ADSCRIPTO O SECRETARIO
 1996  62.7  57.1  68.4  29.5  60  24.3  60.2  36.3
 2002  75.1  71.4  81.1  34.2  64.6  27.7  --  42.5

 MAESTRO DE APOYO
 1996  40.9  30.6  48.4  23.8  27.7  21.2  38.6  27.3
 2002  36.8  26.5  41.1  23.2  12.3  24.1  --  25.9

 SUBDIRECTOR

 1996  8.3  10.2  5.3  11.4  27.7  7.8  37  10.8
 2002  6.7  4.1  7.4  9.8  21.5  7.6  --  9.2

Fuente: Censo Nacional de Aprendizajes 1996 (UMRE) y Relevamiento de matrícula, docentes y equipamiento-Gerencia General de Planeamiento y Gestión Educativa (2002). (*) Los datos para el sistema público surgen de información para escuelas urbanas que fueron incluidas en los dos relevamientos.

Si, existen diferencias más importantes en materia de equipamiento didáctico (videos, biblioteca, TV, etc) sin considerar los libros de textos en donde una política explícita garantizó textos a todos los niños. Un índice de equipamiento didáctico básico construido por los sistemas técnicos de la ANEP, indica que mientras el 24% de las escuelas de contexto muy desfavorable presenta carencias, tan sólo un 2 % de las escuelas de contexto favorables lo hace.

Por su parte, la información surgida de un relevamiento docente en el año 1996 y 2002 sugiere que el reclutamiento de docentes tiene un sesgo negativo relacionado fuertemente con el contexto socio-cultural de las escuelas. En términos generales, tanto en el año 1996 como en 2002 el porcentaje de escuelas de contextos favorables con alta proporción de maestros jóvenes es sustantivamente menor que la misma proporción en los contextos desfavorables (IIPE-ANEP, 2003, ANEP, 2002). Esta distorsión en el reclutamiento de los maestros, además, se confirma tanto para los centros públicos de Montevideo como del Interior. Más marcado aún son los niveles de estabilidad diferenciales de los elencos docentes dependiendo del centro educativo.

Uruguay: Estabilidad docente en los centros escolares de sistema educativo (1996 - 2002)

   Montevideo Públicas  Interior Públicas  Escuelas privadas nacio
nales
 Total Nacional

   Prome
dio
 Con
texto Favo
rable
 Con
texto desfav.
 Prome
dio
 Con
texto Favora
ble
 Con
texto desfav.
     
 Docentes nuevos  1996
2002
 51.5
44.2
 40.9
40.4
 61.4
53.7
 45.8
44.2
37.7
30.8
48.3
47.4
 
0.0
--

46.9
44.2
 Docentes estables  1996
2002
10.5
18.4
15.9
14.9
 3.6
14.7
 25.6
21.0
 34.4
26.2
 23.9
19.5
 94.7
---
 22.6
20.4

Fuente: Censo Nacional de Aprendizajes 1996 (UMRE) y Relevamiento de matrícula, docentes y equipamiento-Gerencia General de Planeamiento y Gestión Educativa (2002). (*)Los datos para el sistema público surgen de información para escuelas urbanas que fueron incluidas en los dos relevamientos.

 

Como puede observarse la proporción de maestros con menos de dos años de permanencia en el centro es muy superior en los contextos desfavorables que en los favorables y marcadamente superior en el sistema público que en el sistema privado. El sistema de elección de escuelas librado a una lógica de cuasimercado, en donde dados ciertos puntajes el maestro gana el derecho de elegir la escuela, y la ausencia de otros incentivos. Si bien existe una cierta mejoría en los niveles de rotación de maestros en los contextos más desfavorables, las distancias siguen siendo altas. Un sistema de asignación que delega en el docente la elección de escuela, en un contexto de segregación educativa entre escuelas de diferentes niveles promedio socioeducativo, arroja, entonces este resultado.

Segregación de la población

En primer término corresponde destacar que los efectos de segregación analizados se producen en un contexto de cobertura universal para la educación básica, en la cual ambos países partieron de tasas superiores al 95% al comienzo de la década. Dado que los avances en la cobertura propiamente estaban básicamente logrados en 1990, el interés en este punto reside en observar la distribución de la matrícula en el interior del sistema, en cada uno de los sectores que participan del mismo.

Para el caso de Chile, en este sentido, los cuadros 1 y 2, a continuación, permiten observar los cambios producidos en la distribución de la matrícula entre 1990 y 1998, al interior de los tres tipos de establecimiento de la educación básica, según el quintil de ingreso autónomo del hogar. En este sentido se observa una incorporación significativa (4% a 8% según el caso) de sectores de la población que se educaban en las escuelas municipales a los establecimientos particulares subvencionados en los quintiles 2 a 5.

Esta situación, que indudablemente genera mayores niveles de equidad al interior de cada quintil, excluye al quintil más pobre, para el que los porcentajes de participación en las escuelas municipales no ha variado en la década, permaneciendo en un 74%. Este efecto descreme en relación al quintil 1, es decir, el ensanchamiento de la brecha entre el quintil más pobre y el resto de la estructura social contribuye al aumento de la inequidad en relación a todo el sistema educativo. Es decir, el impacto positivo logrado en relación a la cobertura, segregó al quintil más pobre.

Sin embargo, existe un efecto positivo innegable en la distribución de la matrícula en la década, el segundo y tercer quintil se trasladan desde la escuela municipal a los establecimientos privados subvencionados, generando un espacio de "clases medias" aparentemente homogeneizador. Pero al mismo tiempo se produce la segregación de toda la estructura municipal, que queda relegada cada vez en mayor medida a oficiar de refugio de la población de menores ingresos, por la imposibilidad de estos de acceder al sistema particular subvencionado.

Conjuntamente con la idea anterior surge la hipótesis de que esta estructura intermedia balanceada y aún la municipal segregada reproduzca y agudice la estructura de desigualdades al interior de los propios sistemas a partir de una segregación poblacional por centro educativo. Si los diferenciales de riqueza de los municipios poseen un efecto de atracción de la demanda correlativa, la segregación del subsistema municipal se verá agravado por segregación al interior del subsistema. Si a su vez existe una marcada desigualdad de la calidad de la oferta de los centros privados y si esta calidad se distribuye espacialmente de acuerdo a perfiles socieconómicos de la población, nuevamente, estaremos en presencia de segregación creciente. No se cuenta con evidencia temporal de lo sucedido, pero si resulta absolutamente claro con una medición en el tiempo la segregación global del sistema educativo. El 80% de la matrícula del decil más rico de establecimiento responde al 20% de la población más rica. En tanto el 65 % de la población de los establecimientos más pobres (decil 1) proviene del 20% más pobre de la población. Esta concentración de matricula rica en establecimiento ricos y pobre en establecimiento pobre sólo es posible porque además de la segregación por subsistema se produce una segregación espacial al interior de los subsistemas.

Pero finalmente, se puede razonablemente concluir que Chile mejora la composición social de los clientes de las escuelas privadas subvencionadas atrayendo a los sectores menos carenciados de los quintiles más bajos, pero a su vez produciendo en consecuencia un descreme de la oferta municipal, por la captación de su probable mejor alumnado.

En el caso de Uruguay, la década de los noventa dejó un efecto diferente, caracterizado por el retorno de quintiles 2 y 3 a la escuela pública. A su vez el quintil 4 permanece sin grandes cambios en la década, pero el quintil 5 retorna a los centros educativos privados. El quintil más pobre retorna casi en un 100% a la oferta pública. En definitiva, Uruguay recibe a los sectores medios y bajos desde los centros privados, pero expulsa a los sectores altos hacia dichos institutos.

Dos son las posibles causas más influyentes en la situación dada. En primer lugar, la vuelta de los sectores medios y bajos a la educación pública pudo deberse al comienzo de los problemas en el mercado de trabajo experimentados a partir de 1994 y la posterior recesión y crisis económica que comienza en 1998. En este sentido, la oferta gratuita de la educación pública pudo factiblemente resultar más atractiva en relación a la oferta paga privada o incluso pudo haberse tornado la única opción posible para algunos sectores.

Una segunda causa posible puede ser que la Reforma educativa hizo más atractiva la oferta para los sectores medios al agregar calidad a la educación primaria, focalizando en los contextos más críticos. En este sentido las nuevas escuelas de tiempo completo pudieron haber atraído la atención de la población residente en esos barrios en detrimento de la oferta privada.

Esto es consistente con que los sectores más favorecidos, se haya corrido hacia la educación privada, debido probablemente a la falta de atención de la reforma a las mejores escuelas públicas y posible deterioro de esta oferta, que capta los sectores más ricos de la población. El propio énfasis en lograr niveles de equidad focalizado a los sectores más vulnerables pudo haber generado, a modo de efecto secundario, este cambio en la preferencia de quienes pueden afrontar el pago de un instituto privado.

Sin embargo, a nivel general, la oferta pública avanza sobre la privada en la década, aumentando su matrícula a expensas de esta segunda en una situación de cobertura universal lograda con anterioridad a este proceso. Esta situación es similar a la acaecida en el nivel inicial, aunque en este caso se buscaba simultáneamente cumplir con la meta del avance en la cobertura y de igual forma sucede para el caso de la educación media. En el apéndice de este trabajo se encuentran los cuadros con los datos para dicho nivel. De este modo, Uruguay a lo largo de la década de 1990 genera mecanismos que logran mejorar la equidad en los sectores medios y bajos pero a su vez arroja a los sectores altos de la educación pública hacia la oferta privada.

c. Aprendizajes, equidad y sus vínculos con la lógica centralista y descentralizadora en primaria.

Si la cobertura, la segmentación de la calidad y la segregación socioeducativa son factores relevantes, lo son en definitiva porque afectan los logros educativos de los estudiantes. El aprendizaje es en última instancia la vara con que se evalúa a un sistema educativo. El problema es que el aprendizaje no presenta desde los indicadores que produce el propio sistema educativo, una medida inequívoca. Los logros educativos en años alcanzados miden sin duda el avance educativo, pero comparar sistemas y establecer un ranking desde esta medida induce a muchos errores. Sistemas más laxos podrán presentar avances mejores sin que ello signifique que el estudiante ha aprendido más. Por otra parte, los niveles de repetición tampoco permiten una lectura simple. Las mayores o menores tasas de repetición pueden responder tanto a diferentes niveles de aprendizaje como a diferentes niveles de exigencia. Hace casi 20 años en América Latina se empezaron a desarrollar pruebas estandarizadas de aprendizaje. Estas permiten, dentro de niveles de cobertura universal, comparar en forma bastante confiable los logros de aprendizaje del sistema. Tanto Uruguay como Chile han desarrollados dichos sistemas. El SIMCE chileno opera desde 1988, en tanto la UMRE lo hace desde 1996. Contamos con información para el sistema chileno de evaluación que se aplicara en los 8vos grados de primaria (en 1991, 1993, 1995, 1997, y 2000) en tanto en Uruguay contamos con una serie para los 6tos años de primaria con tres mediciones (1996, 1999, 2002)

Los resultados del sistema SIMCE y el sistema UMRE no son comparables por un sinnúmero de detalles técnicos, entre los cuales pueden destacarse las modalidades de construcción de los tests, las formas de aplicación y los niveles de dificultad. Tampoco son comparables porque mientras unos miden en el 8vo grado (mide también en el 4to y en el segundo de enseñanza media) el otro lo mide en el sexto. Si bien ambos grados (8vo en Chile y 6to en Uruguay) son el último grado de la primaria, el primero corresponde en una edad promedio de trece años en tanto Uruguay lo hace a los once años. Por ello nada nos dicen la comparación de puntajes promedio en un solo punto en el tiempo. Pero la evolución de estos puntajes en cambio, nos da una primera aproximación de los avances relativos. Más interpretable aún es la comparación de los avances diferenciales de uno y otro país especificados por niveles socioeconómicos diferentes o contextos socioeducativos diferentes (por su composición social agregada a nivel de centro o subsistema).

Dos dificultades sin embargo se interponen para una interpretación con más asidero. En primer lugar, el sistema chileno presenta sus resultados en términos de puntajes promedio de las pruebas de matemática, lengua, ciencias naturales y ciencias humanas. El sistema uruguayo lo hace presentado el porcentaje de alumnos "suficientes" que se definen a partir de cierto nivel de respuesta satisfactoria de "ítem" en estas mismas disciplinas. El mayor problema con presentar los resultados por nivel de suficiencia es que un incremento porcentual muy marcado de niveles de suficiencia puede esconder un incremento muy modesto de puntajes promedio si; a) los insuficientes descienden más aún su puntaje; b) los que pasan de categoría se encontraban en el límite superior de la insuficiencia (les faltaba un sólo ítem o pocos ítems para ser suficientes) y pasan a la categoría mínima de suficiencia (logran algún ítem más) y c) los suficientes, sin dejar de ser suficientes disminuyen su puntaje. Lo contrario claro está también es cierto, un incremento de los insuficientes puede esconder una mejora promedial de puntajes. Por su parte, informar los resultados por la vía del promedio presenta también una serie de problemas, entre los cuales el más importante, es que nada nos dice acerca de niveles de suficiencia de acuerdo a criterios de aprendizaje mínimos. Cualquier diferencia entre porcentajes de uno y otro grupo es meramente relativa. Puede por tanto darse que una muy marcada diferencia de puntaje entre grupos altos y bajos no permita ver que todos, por ejemplo se encuentran por encima de cierto nivel de suficiencia. También, otra vez, puede suceder lo contrario: una mejora importante de puntajes de sectores bajos, puede aún colocar muy lejos a la gran mayoría de niveles de suficiencia adecuados.

El otro problema es menos serio pero debilita la posibilidad de concluir definitivamente una u otra cosa a partir de la comparación entre Chile y Uruguay. Solo se cuentan con series comparable para Chile en el tiempo en dos subperíodos. Los datos son comparables entre 1991 y 1995 y luego los de 1997 y 2000 vuelven a ser comparables entre sí, pero no lo son los del primer período con los del segundo. Por otra parte, los datos comparables en las fuentes a que se tuvo acceso entre 1991 y 1995 no están abiertos por niveles socioeconómicos de los niños. Una forma de aproximarse a ello es comparar los subsistemas, que como hemos visto se encuentran claramente segregados por estrato socioeconómico, pero esta estrategia resulta problemática a la hora de extraer conclusiones acerca de la progresividad o no de los avances en materia de puntajes. Esto es así por dos razones: no se cuenta con información sobre el contexto socioeducativo del centro, con lo cual la regresividad o progresividad al interior de cada subsistema no puede ser evaluada; y, por otro lado, como hemos demostrado en el punto anterior, hay importantes procesos de migración entre subsistemas, y esta migración no es aleatoria en relación a los quintiles de ingreso de la población que migra a uno y otro subsistema. Por ello, un aumento o descenso en los puntajes promedio por subsistema puede deberse tanto a los cambios en la composición social del alumnado, como a cambios en la eficiencia y calidad de los diferentes subsistemas. Una disminución del puntaje del privado subsidiado puede responder no a una merma en su calidad, sino a un incremento en su población pobre. Por su parte una caída en los puntajes municipales puede responder no a una merma en la calidad sino al efecto combinado de menos población de los quintiles superiores y al "efecto pares" de la segregación que ello conlleva. Claro está que el "efecto pares" sería un efecto regresivo del modelo chileno pero con la información disponible nada podemos avanzar en este sentido. Más allá de estos problemas, la evidencia que aquí se presenta es altamente sugerente e indica al menos lo siguiente:

a. La evolución del puntaje promedio chileno es positiva (y significativa de acuerdo a las estimaciones estadísticas realizadas por SIMCE) en lenguaje y matemática entre 1991 y 1995 y es levemente progresiva si consideramos los subsistemas y tenemos en cuenta su composición social. En efecto quien más mejora es el sistema de escuelas municipales. Si además es cierto que estas escuelas perdieron población "favorable" el efecto sería mayor aún en lo que hace a eficacia del sistema.

b. Entre 1997 y el año 2000 no hay variaciones significativas en los puntajes promedio, y de existir dicha posibilidad la evidencia sugiere que la misma no sería progresiva, sino neutra o regresiva. En efecto, son las escuelas municipales las que presentan signos negativos (aunque no de gran magnitud) en forma consistente.

c. La evolución de los alumnos suficientes en matemática y lengua en Uruguay es positiva y significativa para el conjunto de la población. Las magnitudes son tales que hacen francamente poco probable que el incremento en puntajes promedios no exista. Tampoco es muy probable que sea un incremento muy modesto ya que cuando se consideran cuatro categorías de la variable suficiencia (altamente satisfactorio, satisfactorio, insatisfactorio, y muy insatisfactorio) puede percibirse que el trasiego siempre es positivo diminuyendo los porcentajes en las peores categorías y mejorando en las categorías superiores (con excepción de la categoría altamente satisfactorio en 1999).

d. La comparación de la evolución de las brechas por nivel socioeconómico en Chile entre 1997 y el año 2000 y en Uruguay entre 1996 y el 2002 arroja resultados que con la cautela necesaria dadas las advertencias, estarían mostrando un modelo progresivo y eficaz (Uruguay) y otro, que habiendo avanzado en materia de calidad entre 1991 y 1995 estaría experimentando un enlentecimiento y aún un bloqueo en el avance. Eventualmente también, un signo regresivo en lo que hace a aprendizajes.

e. La evolución de los niveles de suficiencia es positiva y fuertemente progresiva en Uruguay cuando se consideran los centros educativos caracterizados a partir de su composición socioeducativa. Si bien no contamos con una medida similar ni con la evolución en el tiempo, importa destacar que en Chile el sistema que más marca las desigualdades de origen es el privado subvencionado, en tanto el que menos lo hace es el municipal.

En suma, y reiterando la advertencia sobre la cautela necesaria para analizar esta información, la imagen general que arroja la comparación entre ambos sistemas en materia de evolución del aprendizaje es de un fuerte contraste en ambos casos favorable al modelo uruguayo de centralización focalizada en materia de aprendizajes, de evaluación con devolución y de trabajo técnico pedagógico. No parece presentar logros ni de equidad ni de calidad en aprendizajes el sistema descentralizado, de subsidio a proveedores privados y de apuesta a la información pública para generar competencia y mejoramiento de la calidad por competencia.


Conclusiones

Los procesos de reforma educativa son mucho más que las meras estrategias de centralización o descentralización en la asignación de recursos y toma de decisiones. Por ello sería aventurado afirmar terminantemente que las diferencias que uno y otro país evidencian en materia de cobertura, segmentación de la calidad, segregación y aprendizajes, responden solamente a dichas estrategias. Lo que este trabajo a procurado mostrar es que existen conexiones plausibles entre estrategias de uno y otro tipo y resultados en materia de calidad y equidad.

Lo que es más, este trabajo sugiere que los detalles importan y mucho. No es meramente la centralización o la descentralización en la toma de desiciones lo que importa, sino la arquitectura concreta de uno y otro modelo. La reforma chilena ha sido vista como un ejemplo de la nueva generación de reformas, en tanto Uruguay representa cabalmente la más pura tradición centralista. La reforma chilena ha inyectado enormes sumas de dinero al sistema, la uruguaya lo ha hecho en menor medida. La reforma chilena se ha preocupado más con la calidad y las formas básicas de equidad por la vía de la cobertura, que por la equidad de resultados. La reforma Uruguaya ha supeditado buena parte de sus estrategias al eje de la equidad en recursos (con énfasis compensatorio) y resultados con modelos centralizados que combinan focalización y universalidad en la asignación de recursos.

Los resultados sugieren que se debe ser cauto a la hora de descartar al modelo centralista y abrazar sin más a los modelos descentralizados y de subsidio al sector privado. El propio Cox reconoce que "la pregunta fundamental por abordar respecto del proceso chileno de reforma es sobre su aún leve impacto sobre los niveles de aprendizaje, medidos en pruebas nacionales SIMCE. El impacto político de la asimetría entre el aumento del gasto, las inversiones y los cambios en múltiples dimensiones de la educación, la la levedad de los cambios en los aprendizajes medibles, es enorme." A esto el responde que dicho gap entre inversión y logro n debe sorprender, ya que otros sistemas (cita al americano) presentan esta misma paradoja. Sin embargo al citar sólo a este sistema como ejemplo, cita a un sistema que se caracteriza por su alta tolerancia a la inequidad. Chile parece compartir dicha característica con EEUU. En la actualidad resulta claro que procura corregirla. Tal vez el logro mayor del caso chileno no esta en el sistema de asignaciuón de recursos sino en el monto de recursos volcado a la educación. Tal vez el logro del sistema uruguayo no está en el monto y especialmente en la estabilidad y transparencia de dicha financiación, sino en la asignación centralizada con fuertes criterios de equidad que caracterizó a su reforma.

 

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