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AMÉRICA LATINA - EDUCACIÓN - DESCENTRALIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN - URUGUAY - CHILE - SEGREGACIÓN EDUCATIVA -

La descentralización de la educación en el cono sur de América Latina: una evaluación de sus promesas y riesgos (IV)


Fernando Filgueira y Juan Ariel Bogliaccini

A manera de conclusión provisoria, puede afirmarse que el crecimiento de la cobertura en la educación media en Uruguay es más leve que el producido por Chile, máxime si se observa que Uruguay parte de porcentajes sensiblemente inferiores por lo que sería esperable una mayor facilidad para crecer en asistencia al sistema, por lo menos hasta alcanzar los guarismos chilenos. Incluso Uruguay no logra alcanzar al final de la década (80.9%) los porcentajes de cobertura con los que la inició Chile (84,4%)

4. La evidencia empírica y sus posibles vínculos con las estrategias nacionales: cobertura, segmentación, segregación, aprendizajes y equidad.


a. Cobertura en educación inicial y media: énfasis, estrategias y logros diferenciados.

Uruguay y Chile compartían ya en 1990 el privilegio de estar entre los países con mejores niveles de cobertura y retención en la educación primaria. De acuerdo a datos de la CEPAL, las tasas de deserción temprana (ciclo primario) en Chile y Uruguay se ubicaban en el 7% y el 2% respectivamente siendo el promedio no ponderado entre países de la región el 11%. El gran desafío de la cobertura del sistema educativo en estos países no se encontraba pues en el nivel primario sino en el nivel anterior y posterior: educación inicial y ciclo medio de la enseñanza.

En este punto se analizan los resultados obtenidos por Uruguay y Chile en materia de cobertura y asistencia escolar en la década de 1990, en el marco de las reformas llevadas adelante por cada uno de los países, sus lógicas y prioridades. Dicho análisis se centra en los niveles de educación inicial y educación media por ser los focos principales sobre los que las reformas de Uruguay y Chile se propusieron avanzar respectivamente.

Educación Inicial

Uruguay decide orientar la reforma de 1995 hacia la expansión de la cobertura a nivel de educación inicial, fundamentalmente a partir de la creación de oferta pública, directamente gestionada por el Estado. Incluso la estrategia de expansión del Estado no toma a la oferta privada como aliado estratégico sino que pretende reemplazar esta oferta. En efecto, Uruguay enfrenta el desafío de la educación inicial desde una lógica altamente centralizada y estatista, focalizando la inversión en zonas de alto crecimiento demográfico e indicadores de riesgo social. Más aún, si bien el objetivo de la reforma es la universalización de la educación inicial, la estrategia define en forma explicita que "conforme se logren resolver los problemas de aquellas localidades con fuerte crecimiento demográfico y altas carencias sociales"(19), se atenderá a las restantes zonas del país. La inversión total ascendió en tan sólo cinco años a casi 50.000.000 de dólares que fueron utilizados en la creación y remodelación de aulas escolares. A eso se sumaron los costos de inversión y funcionamiento en lo que hace a los recursos humanos. Adicionalmente la Administración Nacional de la Educación Publica desarrolló a lo largo de los cinco años una muy fuerte campaña de sensibilización y atracción de la demanda potencial, promoviendo (y logrando recientemente) la declaración de obligatoriedad de asistencia a los 5 años.

Los resultados de este proceso de reforma son ampliamente positivos. En tan solo cinco años, como se observa en el Cuadro 1(20). Para el total de la población entre 4 y 5 años de edad, la cobertura aumenta de 66,3% en 1995 a un 81,2% en el 2000 de acuerdo a la Encuesta de Hogares(21). Del mismo modo resulta interesante observar lo sucedido al interior de cada quintil de ingreso autónomo del hogar. La variación porcentual más abultada en términos de cobertura ocurre en el quintil más pobre (Quintil I), aumentando en 22 puntos porcentuales en tan solo cinco años. Si se observa la variación al interior de los siguientes quintiles, puede percibirse como los crecimientos se dan en forma importante al interior de todos ellos, pero aún más importante, el crecimiento de la cobertura se hace pretendiendo beneficiar a los quintiles más bajos de ingresos. En el año 1991, la diferencia porcentual de cobertura entre el quintil 1 y el quintil 5 era de 45,8 puntos, mientras que en el año 2000 esta diferencia se reduce significativamente a 23,5 puntos.

Este énfasis en políticas de equidad dado al intento por aumentar la cobertura en la educación inicial permite revertir la situación original de 1991, en que la oferta privada no subvencionada era el principal agente educador, dirigido, dada la necesidad de financiarse directamente a partir del mercado, fundamentalmente a los quintiles superiores de ingreso. La política de ANEP logra beneficiar sustantivamente al quintil más pobre, incluso acercándolo en términos de cobertura al quintil siguiente, acortando de este modo la brecha de inequidad. Nótese que mientras la diferencia en 1995, al comienzo de la reforma, es de 21 puntos porcentuales entre estos dos quintiles, la misma se reduce sustantivamente a 13 puntos en cinco años, incluso habiendo aumentado la cobertura al interior del quintil 2 en 14,4 puntos en los mismos cinco años.

Cuadro 1

 

El desafío de la educación inicial en Chile es abordado con menor energía. Como veremos más adelante en Chile el sesgo del impulso reformista es hacia universalizar la educación media, no la inicial. Los instrumentos centrales en el caso Chileno atestiguan este sesgo diferencial. En primer lugar el aporte en USEs(22) es para alumnos de educación inicial la más baja (levemente inferior a la de alumno de primaria) cuando en general, dado el costo en materia de espacio, y relación alumno maestro en educación inical tiende a ser más costosa que en educación primaria(23). En segundo lugar no se define ningún tipo de inversión centralizada y focalizada para lograr la ampliación de la oferta o la atracción de la demanda.

Gráfico 1


A pesar de ello, entre 1990 y 1998 la cobertura total de la educación inicial aumenta 11,7%, porcentaje que si bien es significativamente inferior al logrado en Uruguay, no es despreciable. Pero la distribución de ese porcentaje de aumento en la cobertura, al interior de los quintiles de ingreso mantiene la misma proporción de cobertura para cada quintil de ingreso, no logrando impactar sobre la brecha social. La diferencia entre el quintil 1 y el quintil 5 en los ocho años que el cuadro presenta se reduce apenas de 32,3 puntos a 29,3 puntos porcentuales.

Si bien, como se observa, la brecha entre el quintil más pobre y el quintil más rico no aumenta, incluso disminuye 3 %, la distancia entre los quintiles tiende a separar al quintil más pobre del resto. Esto es, mientras el crecimiento en la cobertura de los quintiles 2 y 3 aumenta en 15,3 y 14,4 puntos porcentuales respectivamente, el crecimiento del quintil más pobre es de solo 9,8 puntos porcentuales. De este modo la distancia entre los dos quintiles más pobres aumenta significativamente en 5,6 puntos porcentuales. Por otro lado, la diferencia porcentual entre el quintil 2 y el quintil 5 se reduce de 29,8% a 19,4%, en diez puntos.

Los resultados en uno y otro sistema son consistentes con los instrumentos y esfuerzos desplegados. Una lógica centralista focalizada que vuelca una importante suma de recursos permite expandir la cobertura en los quintiles más pobres en forma marcada y acercarse a la universalización del sistema. Por otra parte una lógica de subsidio por alumno que mantiene la dotación de recursos en niveles inferiores a la de otros niveles educativos y no genera correctivos para incentivar la oferta en ese nivel, arroja resultados notoriamente más modestos y menos equitativos.

Educación Media

Chile orienta su reforma a la educación media, con la pretensión fundamental de ampliar significativamente la cobertura en este ciclo educativo. Antes de proceder al análisis deben tenerse en consideración dos aspectos que caracterizan específicamente al ciclo educativo en cuestión, tanto para el caso chileno como para el uruguayo, y marcan una diferencia en relación a la expansión en educación inicial: en primer término, la cobertura en educación media compite con el ingreso de los jóvenes al mercado de trabajo en términos de presentarse como la mejor opción de futuro para el joven. En segundo término, al partir de porcentajes de cobertura significativamente superiores(24) a los de inicial, en el comienzo de la década, los crecimientos porcentuales serán más pequeños debido a la dificultad de avanzar sobre una zona dura(25) de crecimiento.

Es interesante anotar que el instrumento fundamental que opera detrás del empuje hacia el incremento de la cobertura es el sistema de subsidio por alumno. Como ya anotáramos, este subsidio es claramente superior en el nivel medio (tanto en educación técnica como científico humanista). Por otra parte la década trajo buenas noticias a los proveedores (tanto municipales como privados). Luego de una importante caída del valor de la subvención en la segunda mitad de los ochenta, la misma incrementa su valor real durante toda la década de los noventa.

Gráfico 2


La combinación de premio al subsidio en educación media, especialmente técnica, e incremento radical del valor del subsidio da sus frutos permitiendo la virtual universalización de la cobertura para los cuatro quintiles más ricos. En ocho años Chile alcanza la meta del 90% de cobertura total del sistema partiendo de un piso ya extremadamente alto de 84,4% en el año 1990. En este sentido, el esfuerzo en el aumento de la cobertura marca un logro importante en la reforma educativa del país. Es marcado también el efecto del premio que el subsidio para la educación media técnico profesional posee, ya que si bien en la década la educación media de corte humanístico y científico se mantiene estable y aún decrece levemente, es en la educación técnica donde los logros de expansión de matrícula son mayores, contribuyendo a ampliar la cobertura en los sectores medios bajos.

Sin embargo, si se observa al interior de los quintiles de ingreso, se reproduce la misma situación que se observó para la educación inicial, acentuándose la distancia entre el quintil más pobre y el resto de los quintiles. La brecha en términos de cobertura disminuye entre el quintil 2 y el quintil 5 en forma significativa (15,3 puntos en 1990 a 9,5 puntos en 1998), pero se mantiene entre los extremos (16,4 puntos entre quintil 1 y 5 en 1990 a 15,4 en 1998), acentuándose, del mismo modo que en educación inicial, la distancia entre los quintiles 1 y 2 (1,1% en 1990 a 5,9% en 1998). Esto es, la política de cobertura no impacta con la misma intensidad en el 20% más pobre de la sociedad, como lo hace con el resto de la misma, relegándose más aún los primeros en relación al siguiente 20% (quintil 2). Cabe hipotetizar que el efecto del premio en el subsidio por alumno en la educación técnica se manifiesta en el excelente desempeño de la cobertura del quintil 2, no alcanzando, sin embargo, al quintil 1.

En conclusión, Chile logra avanzar en términos de cobertura en la educación media, pero reproduciendo, es sí desde un piso notoriamente más igualitario que antes y que Uruguay, la segmentación entre los quintiles de ingreso e incluso aumentando la brecha entre el quintil más pobre y el otro 80% de la población. En este sentido, no se logra avanzar en términos de equidad en la cobertura en forma integral.

Cuadro 2



En el caso de Uruguay, la década se divide en dos períodos opuestos: en la primer mitad de la misma, entre 1991 y 1995, la cobertura en la educación media se contrae en un 3,1%, pero con mayor impacto sobre el quintil más pobre (6,9 puntos porcentuales en 4 años). Esto marca una ampliación en la brecha entre los quintiles 1 y 2 debido a que en esta última categoría incluso aumenta la cobertura en medio punto. En la misma línea de razonamiento entre el argumento del leve aumento de la cobertura en los dos quintiles superiores de ingreso.

Este retroceso y estancamiento general de la cobertura en la educación media puede deberse fundamentalmente a dos factores: en primer lugar el anquilosamiento del gobierno central de la educación pública en ese período, evidenciando una incapacidad burocrática para gestionar el sistema. En segundo término, en esos años el mercado laboral se expande, provocando una incorporación importante de jóvenes al mismo que posiblemente se diera en términos de sustitución de la educación formal por el ingreso al mundo laboral.

En términos generales, la evaluación de la década permite observar que tras un retroceso en la cobertura entre 1991 y 1995, la reforma de 1995 permite de igual modo recuperar los porcentajes hasta lograr en el año 2000 un 80,9% de cobertura, similar al 79,8% con que se comenzó la década. Sin embargo la distribución de la cobertura al interior de los quintiles presenta una distribución más inequitativa en el año 2000 en relación al año 1991, partiendo de niveles de inequidad ya muy altos, (claramente superiores a los de Chile), debido fundamentalmente al decrecimiento en la cobertura del quintil más pobre, que logra finalmente recuperar el porcentaje inicial (69,6 en 1991 a 68,7 en 2000) y el continuo crecimiento de los quintiles más ricos (94,9 a 98,7 en el quintil 5 entre 1991 y 2000). De este modo, el Uruguay finaliza la década con los mismos niveles de cobertura con la comenzó, pero con una distancia mayor entre el quintil 1 y 5 (25,3 a 30 puntos porcentuales entre 1991 y 2000).

Sin embargo, si se analiza el impacto de la reforma en el Ciclo Básico de la educación media en el Uruguay, se observa un crecimiento de la matrícula en todos los quintiles de ingreso y una leve tendencia a recuperar los niveles de equidad entre el quintil más pobre y los siguientes en términos de cobertura. Los quintiles 1 y 2 aumentan en forma similar su cobertura en 6 y 6,2 puntos porcentuales respectivamente entre 1995 y el 2000, por lo que si bien no se logra una disminución de la brecha, sí se evidencia un cambio en la tendencia observada en la primer mitad de la década, en que se observó como la distancia creció considerablemente.

De todos modos, y a manera de conclusión provisoria, puede afirmarse que el crecimiento de la cobertura en la educación media en Uruguay es más leve que el producido por Chile, máxime si se observa que Uruguay parte de porcentajes sensiblemente inferiores por lo que sería esperable una mayor facilidad para crecer en asistencia al sistema, por lo menos hasta alcanzar los guarismos chilenos. Incluso Uruguay no logra alcanzar al final de la década (80.9%) los porcentajes de cobertura con los que la inició Chile (84,4%).

Chile, tanto entre 1980 y 1990 como en la última década parece mostrar que contando con un importante nivel de recursos la utilización del sector privado como aliado estratégico y del sistema de subsidio por alumnos como instrumento fundamental es posible lograr importantes avances en materia de cobertura. Sin embargo, este mismo sistema parece no operar con mayor eficacia en incorporar al sistema a la población más pobre que aún no se había incorporado en 1990. El caso uruguayo por su parte, y en ilustrativo contraste con la educación inicial, muestra que un impulso tímido y centralizado no permite cerrar las brechas ni avanzar en términos agregados mayormente en materia de cobertura. Resulta interesante destacar que la matriculación en primer año de liceo o secundaria alcanza más del 90% de la población. El problema del sistema educativo en este nivel no es tanto, como lo es en cambio en inicial, incorporar a población previamente sin contacto alguno con el sistema, sino retener a la que inicia el ciclo. La lógica centralizada y focalizada parece operar para atraer población ajena al sistema, en tanto el subsidio por alumno, el premio en dicho subsidio y la alianza estratégica con el sector privado, parece favorecer la retención y por tanto universalización de la cobertura en el ciclo medio. En lo que hace a secundaria, sin embargo, ni el modelo descentralizado ni el centralizado, parecen lidiar adecuadamente con los desafíos que plantea la incorporación del quintil más pobre.

 

Notas:

(19) Véase, ANEP, Una visión Integral del procesos de reforma educativa en Uruguay 1995-1999, ANEP, 2000.

(20) Es necesario marcar que en el caso de Uruguay los porcentajes de cobertura no varían entre el año 1991 y 1995, dado que este último pauta el comienzo de la reforma.

(21) Medir la cobertura de acuerdo a la ECH es notoriamente más exigente que medirlo de acuerdo a matriculación, ya que existe la posibilidad de matriculación sin asistencia y de duplicación de la matriculación individual de niños. De hecho al año 2000 la cobertura calculada sobre la base de matriculación había alcanzado aproximadamente al 90%.

(22) Unidad de Subsisdio Educativo.

(23) El espacio de aula en niños de 4 y 5 años debe ser mayor, los recursos humanos deben tener capacidades específicas y el número de alumnos por maestro no debe superar en caso alguno los 35 de acuerdo a especificaciones técnicas internacionales.

(24) De hecho entre 1980 y 1990 primera década en la que opera el sistema de subsidio ya se produce una marcada expansión de la cobertura en el ciclo medio. Por otra parte debe considerarse que el ciclo primario en Chile alcanza hasta los 13 años con lo cual el desgranamiento y la deserción se empieza a producir en el ciclo medio más tarde que en el caso uruguayo en donde el ciclo primario alcanza formalmente sólo hasta los 11 años.

(25) Kaztman XXXX Zonas duras y blandas

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